各区县人民政府，市级有关部门（单位）:

为进一步推进全市低效用地再开发试点工作，制定《关于推进低效用地再开发试点工作的实施细则》，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

泸州市自然资源和规划局     泸州市发展和改革委员会

泸州市财政局         泸州市住房和城乡建设局

                        泸州市城市管理行政执法局

                             2025年6月17日

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关于推进低效用地再开发试点工作的实施细则

为稳妥有序推进我市低效用地再开发试点工作，进一步盘活低效用地，提高土地节约集约利用水平，增强资源有效供给，强化政策支撑，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号）文件精神，结合我市实际，制定本实施细则。

一、适用情形

（一）适用范围。在本市行政范围内，经区县政府认定，纳入低效用地数据库并报自然资源部备案的各类低效用地，可按照本实施细则开展再开发。

（二）实施主体。政府、企业、社会组织、个人等相关权利人可作为低效用地再开发项目的实施主体。涉及多个权利人的，可依法委托或指定的权利人作为实施主体。原产权单位（或权利人）授权的运营主体，或政府委托的平台公司依法取得不动产权或运营权利后，也可作为实施主体。

二、加强规划统筹

（一）支持规划指标跨空间统筹

1.容积率转移。分区域、分地类建立建设用地容积率指标库。因低效用地再开发、城市更新、历史文化保护、航空限高等原因，拆除及改造后地块容积率指标未达到规划规定的容积率指标上限时，可将减少的容积率指标纳入容积率库进行统筹管理。县级行政区范围内未出让的相同用地性质地块，经分析论证满足容积率接纳条件的（重点应满足安全、消防、环保以及片区基础设施、公共服务设施承载力等相关要求），可按容积率调整程序，接纳容积率库中收纳的容积率指标。

2.指标统筹核算。同一土地使用权人的相邻多个工业（物流仓储）地块，在整体规划、统一设计的前提下，可将行政办公及生活服务设施、混合或兼容性用地跨宗地集中设置，整体核算容积率、建筑系数、混合或兼容比例等指标。

（二）实施容积率奖励

在满足安全、消防、环保等要求下，下列情形亦不纳入容积率计算。

1.文保设施。文物保护单位、历史建筑、遗址遗迹、工业遗产及其他需保留的历史文化风貌建（构）筑物不计入容积率、建筑密度。

2.配套设施。无偿移交政府的公共服务设施和市政公用设施不计入容积率、建筑密度。

3.面积奖励。在商业服务业用地项目中，为城市提供规划要求配置以外的公共服务设施、市政公用设施，建成后产权无偿移交政府的，给予新增设施建筑面积的1.2倍作为项目建设面积奖励，奖励面积累计不超过再开发项目总计容建筑面积的20%，奖励部分的建筑面积不计入容积率。

（三）实行差异化规划管控

1.差异管控要求。在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，支持城市更新、老旧小区和危旧住房改造、历史文化街区修复重建等项目，其建筑退距、建筑间距、建筑密度、绿地率、机动车停车位等要求无法满足现行标准和规范情形的，在满足安全、消防、环保等刚性要求的基础上，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行管控。鼓励开发主体充分利用地上、地下空间建设停车泊位，改善车辆停泊需求。

2.提高兼容比例。支持在不超过规定容积率的前提下，提高商业设施兼容比例，最高不超过总计容建筑面积的50%，具体比例可根据地块实际情况在出具规划条件时确定。

3.优化规范运用。对于难以按照《城市居住区规划设计标准》中建筑控制指标进行规划设计的改造项目，在满足规划、安全和消防的前提下，根据实际情况经专题研究后，可优化容积率、建筑密度、建筑高度之间的对应关系。

三、强化政策支撑

（一）鼓励资源资产组合供应

1.资源资产供应。在特定国土空间范围内，在权属清晰无争议的前提下，鼓励各门类资源资产实行单独或组合包供应。各资源资产行业主管部门按照相关法律法规，将管理的资源资产单独供应，也可以将各个门类资源资产的使用条件、开发要求、标的价值、付款方式等函告自然资源和规划部门，自然资源和规划部门牵头，会同林业、水务等资源资产行业主管部门共同拟订供应方案，涉及国有资源资产组合供应的，经集体决策，按程序取得批复后一并对社会公告、签订配置合同，各资源资产行业主管部门按职责强化事中事后监管。

2.地上地下综合开发。鼓励公共设施、公共绿地、广场、道路桥梁等地上地下空间综合开发，需整体规划建设的，按照“一体规划、同步建设”的思路，实现一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。独立开发地上、地下空间的，可单独作出规划许可和设立国有建设用地使用权。

（二）鼓励土地混合开发

1.单宗土地混合开发。在权属清晰无争议、符合规划用地兼容要求的前提下，单宗地块可兼容多种用途混合开发。主导用途或附属用途为经营性用地的，应采取招标、拍卖、挂牌方式供应；主导用途和附属用途均符合划拨目录的，采取划拨方式供地。出让年限按各类用途在法定最高年限内分别确定，出让起始价按不同用途比例评估后确定。

2.多宗土地混合供应。鼓励片区整体设计、同步建设、综合开发利用，促进功能适度混合，可将特定区域不同用途地块一起混合供应；提高产业发展协同性，可对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应。

（三）鼓励利用零星用地

1.优化供应方式。遵循“以用为先”的原则，在符合规划的前提下，对于边角地、夹心地、插花地等零星用地，确实无法按宗单独出具规划条件和供应的，报有权人民政府批准后，可按划拨或协议有偿使用的相关规定合理确定土地使用者，核发国有建设用地划拨决定书或签订国有建设用地有偿使用合同。

2.鼓励盘活利用。鼓励盘活零星用地用于建设绿地、广场、公共服务设施、交通设施等公益性建设项目。公共服务设施、交通设施等建设，其建筑退距、建筑间距等控制要求难以满足现行城乡规划管理技术规定统一要求的，可在满足消防、安全、环保等要求前提下，经方案分析论证，报县级以上人民政府同意后实施。

（四）允许用地合理置换

1.市场主体之间置换。在符合规划的前提下，允许市场主体之间国有建设用地进行置换。由市场主体双方向自然资源和规划部门提出置换申请，自然资源和规划部门出具置换红线，报有权人民政府批准后，当事人按照有关规定办理土地登记手续。

2.市场主体与政府之间置换。支持因公共建设占用、地形地质影响、生态保护、历史文化保护、规划管控等原因影响正常开发建设的国有建设用地通过置换方式盘活利用。在符合规划的前提下，允许市场主体与政府之间置换，由市场主体向自然资源和规划部门提出置换申请，自然资源和规划部门出具置换红线，报有权人民政府批准后，签订出让合同或划拨决定书，按照有关规定办理土地登记手续。按照价值相当、双方自愿原则，鼓励将产业园区外已取得国有建设用地使用权，属于鼓励类、符合产业政策的工业项目，通过“以地换地”方式向园区集聚。

3.集体土地之间、集体土地和国有土地置换。允许集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经有权人民政府批准后进行置换，不动产登记机构凭置换协议和批复依法办理不动产登记。涉及国有建设用地系统备案的，逐级上报备案。

（五）鼓励原土地使用权人自主改造

1.鼓励改变土地使用条件自主拆除重建改造。在符合规划的前提下，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，原土地使用权人向有权人民政府提出自主改造申请和改造方案，经有权人民政府审核同意后，可由原土地使用权人按规划要求对自有存量土地实施自主改造，也可通过联营、入股、并购等方式进行联合开发建设。

2.鼓励工业企业扩产改造。在符合规划、不改变用途的前提下，鼓励工业企业在存量用地范围内通过新建、改扩建、拆除重建、增加原厂房层数等方式提容增效，为工业生产服务的研发、设计、检测、试验设施可在行政办公及生活服务设施之外计算，占地面积不超过工业项目总用地面积的7%，建筑面积不得超过工业项目总建筑面积的15%。允许有商业配套需求的项目按照混合用地的相关规定设置一定比例的商业，商业配套设施不得单独转让。

3.支持城镇居民自主改造房屋。对未纳入政府征收范围的个人国有产权住宅用地，在符合相关规划要求的前提下，支持产权人自主更新改造，涉及增加容积率和提高商业兼容比例的，按规定补缴土地出让金。

（六）支持企业参与再开发

1.支持企业通过土地二级市场转让、作价入股等方式获取土地使用权，对低效用地进行再开发，提高土地利用效率和经济社会效益。

2.支持企业参与国有土地上具有分散产权特征的老旧居住院落、商品交易市场的整体改造，以及对历史文化街区和历史风貌区的更新改造。区县政府确定项目实施范围、改造要求等条件后，通过公开择优方式确定实施主体。实施主体与实施范围内房屋所有权人协商一致后，可选择采用“地随房走”方式实施再开发。若实施改造且不改变土地用途、土地使用年期、不增加建筑面积的，则无需缴纳土地出让价款；若涉及改变土地使用条件、调整土地使用年期、增加建筑面积的，则重新核定规划条件，签订土地出让合同，缴纳土地出让价款。

（七）强化地价政策导向

1.降低土地要素成本。除城镇住宅用地外，结合市场需求，可采取长期租赁、弹性年期出让等土地供应方式，进一步降低土地要素取得成本。存量工业和仓储用地不改变用途、用地兼容比例的情况下，经批准提高容积率的，不再增收土地价款。

2.优化地价补缴政策

（1）原土地使用权人依据第（五）条第1点改变土地使用条件自主拆除重建改造的，涉及划拨土地补办出让、延长年期、改变土地用途、增加容积率的，可按照新土地使用条件下市场评估价与原土地使用条件下不动产市场评估价的差额补缴土地价款。若土地使用权人在改造过程中承担了配建基础设施和公共服务、移交公益性用地或建构筑物等成本，在制定土地供应方案、评估土地价值时予以扣减。

（2）企业依据第（六）条第2点参与再开发采用“地随房走”方式的，在完成该实施范围内全部不动产权交易和不动产权转移手续后，若实施保留且不改变土地权利性质、土地用途、土地面积、土地使用期限的，不需缴纳土地出让价款；若改变土地使用条件，需依法办理土地使用条件变更手续，土地使用年限按照新土地用途对应的最高年限确定，并按规定补缴土地出让价款；若改变土地使用条件且拆除重建的，应缴纳的土地出让价款可参照上述“自主拆除重建改造”方式核算。

（3）因政府原因导致产权人使用宗地范围变化的，可按照规划优化宗地范围，土地面积未增加的不补缴土地出让价款。

3.分期缴纳土地价款。低效用地再开发项目需补缴土地价款的，经有权人民政府批准后，可分期缴纳。

（八）完善收储机制

1.完善政府收储机制。需要以政府储备为主推动成片低效用地再开发的，结合国土空间规划，支持“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”方式实施。企业自主完成搬迁形成“净地”后，可申请纳入土地储备范围，经有权人民政府批准后，交由土地储备机构负责处置，双方签订收储协议。

2.鼓励企业参与“做地”。鼓励市场经营主体以市场化方式积极参与低效用地再开发前期整理。

（九）支持存量资源转换利用

1.不改变登记用途。在符合规划、环保要求，确保安全的前提下，对利用存量非住宅空闲房屋用于发展国家、省市支持的文化创意、教育养老、体育健身、数字经济等新产业新业态的，改造方案需经有权人民政府同意，并由相关主管部门审批验收备案，在5年过渡期内，其不动产权证证载内容不作变更，不收取土地用途价差。

2.变更登记用途。在符合规划、环保要求，确保安全的前提下，对改变建筑物和土地用途的，改造方案经有权人民政府同意，并通过相关评估、审批、验收、备案、补缴土地出让金后（无需补缴的除外），不动产登记机构按照调整审批后的用途进行不动产登记。

（十）支持不动产权属合宗、分割和转让

1.支持产权合宗开发。在符合规划、土地用途相同前提下，支持市场主体收购相邻低效用地合宗再开发，以便统筹规划指标、整体布局和建设管理。合宗时由自然资源和规划部门出具合宗红线并拟定合宗方案，经评估需补缴土地出让金的，应报请有权人民政府批准。各宗地剩余使用年限不同的，可采用加权平均方式计算合宗后土地剩余使用年限，由不动产登记机构按规定办理产权登记。

2.支持产权分割转让

（1）宗地分割转让。在符合规划、具备分割条件的情况下，支持宗地进行分割、转让，盘活空闲资源资产。

（2）房屋分割转让。在符合园区产业发展规划、国土空间规划，以及环保、安全、消防、现行技术标准等相关要求的前提下，支持对园区工业(仓储)标准厂房进行产权分割及分割转让，按幢、层、跨分割后的最小单元面积不小于300平方米，原土地权利人自持工业（仓储）标准厂房建筑面积不得低于分割前标准厂房建筑面积的20%，行政办公及生活配套用房、地下车库不得单独分割转让，因企业发展或注销等原因确需转让自持部分的，需经区县政府审核同意。原土地权利人制定分割及转让方案，向区县政府提出申请，由区县政府召集相关职能部门对分割方案、受让方资格和项目准入进行审查，经同意后，向不动产登记机构申请办理产权变更和转移登记。

四、妥善处理历史遗留问题

（一）分类处置不同时期遗留问题

1.用地行为发生在1987年1月1日之前的建设用地，按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国〔1995〕国土籍字第26号）确权。需办理用地手续的，依法完善用地审批手续。

2.用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间的建设用地，符合国土空间规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，涉及土地征收或集体建设用地审批的，按现状办理土地征收或集体建设用地审批手续。

3.用地行为发生在2010年1月1日至2019年12月31日的建设用地，且三调调为建设用地，符合国土空间规划的，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第256号），按照建设用地行为发生前的地类，依法依规办理土地转用征收或者集体土地用地审批手续。涉及地上建筑物、构筑物不符合规划要求，违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置后再行办理。

（二）规划、用地、建设手续不完善问题

对于违反《城乡规划法》等相关规定，因规划、用地、建设手续不完善不齐全等问题导致无法办理竣工验收备案、无法办理不动产登记的历史遗留问题，经论证符合国土空间规划、安全、消防、抗震、环保等要求，可盘活利用需予以保留的，经县级以上人民政府批准，按如下方式完善手续：

1.由政府主导的安置房、棚改房、经济适用房等项目，可按划拨、协议出让等方式补办用地手续。

2.国家机关、企事业单位利用自有土地建设房改房、集资房的，可按划拨方式补办用地手续。

3.对于其他住宅、商业、工业、公共服务设施、市政基础设施等项目，按照项目建设时的政策规定补办用地手续。

4.按照现状办理规划核实、综合竣工备案手续。

5.参照部、省、市化解因历史遗留问题导致不动产“登记难”指导意见等相关规定，依法依规办理不动产登记。

五、鼓励推进全域土地综合整治

（一）按需编制整治实施方案。农村低效用地再开发利用可根据实际需求编制不同的项目实施方案开展整治和再利用。涉及“三线”（永久基本农田范围、城镇开发边界、生态保护红线）调整的，通过编制全域土地综合整治实施方案，报省级审批后实施。不涉及“三线”调整的，可编制土地综合整治方案，报市级审查通过后由区县政府批复实施；仅涉及农用地整治或农村建设用地整治的，可单独编制农用地整治实施方案或农村建设用地整治实施方案，由区县政府批准立项，报市自然资源和规划局备案后实施。

（二）优化规划符合性认定。乡镇级片区国土空间总体规划、村级片区国土空间规划，以及乡村地区“通则式”规划管理规定（已获相应有权机关审批），均可作为前述实施方案规划符合性认定依据。若前述三项均不符合，各区县可同步论证提出修改乡镇级国土空间总体规划或编制、修改村规划（可探索编制单元管控的适用性村规划），经县级组织专家审查及国土空间规划委员会审议通过后，规划成果可作为实施方案符合性认定依据；实施方案批准后应尽快完成乡镇级国土空间总体规划或村规划的审批。

（三）明确指标认定及使用管理。通过土地整治获得的新增耕地，经区县政府组织验收合格后，纳入日常国土变更，以当年度通过年度变更的数量作为新增耕地面积，可纳入当年耕地总量减少的补充；符合占补平衡指标认定的，纳入国家统一占补平衡数据库，由区县政府统筹使用。通过农村建设用地整治腾退的建设用地指标，经区县政府组织验收合格后，纳入日常国土变更，以当年度通过年度变更为农用地的数量作为获得腾退建设用地指标数量，由市上分区县建立建设用地指标数据库和台账进行管理。各区县参照增减挂钩指标使用方式，依据乡村规划或乡村地区“通则式”规划管理规定报批建新区方案，涉及建设用地计划，由市上在各区县建设用地指标台账中扣减，区县不再缴纳新增建设用地有偿使用费；涉及占补平衡指标，由各区县在各自占补平衡指标数据库中核减。

六、财政金融支持

（一）优化收益分享机制。优化土地管理体制，充分调动各区政府盘活存量土地、开展低效用地再开发的积极性。具体按照《泸州市人民政府关于印发〈市区（园区）财政管理体制调整实施方案〉的通知》（泸市府发〔2025〕1号）有关规定执行。

（二）拓展专项资金渠道。积极争取中、省预算内资金，抢抓国家专项债券发放的政策机遇，在严防债务风险基础上，积极争取债券资金，有效补充项目资金，支持低效用地再开发。

（三）争取金融信贷支持。强化金融支持力度，搭建政、企、银合作平台，探索合作模式，建立市场化运营机制，实现低效用地再开发良性循环发展。低效利用土地综合整治项目可通过政策性金融机构获得信贷资金支持。

七、实施保障

（一）加强统筹协调。各级各部门要按照市委、市政府统筹部署，提高思想认识，增强试点工作的责任感和使命感，坚持上下联动，横向协同，积极向中、省相关部门争取政策、资金支持，全力推进全市低效用地再开发工作。

（二）严格规范程序。各区县政府承担辖区内低效用地再开发的主体责任，坚持全过程公开透明管理，规范集体决策和审批程序，健全平等协商机制，充分尊重、保障权利人意愿和合法权益。

（三）有序推进实施。各区县可结合自身实际出台配套政策文件；编制低效用地再开发年度实施计划，确定低效用地再开发项目，明确项目实施主体、改造方式、资金来源等内容，有序推进项目实施。

八、其他

本实施细则自2025年7月18日起施行，有效期至低效用地再开发试点结束。