泸市府办发〔2023〕49号

各区县人民政府，各园区管委会，市级有关部门：
　　《泸州市低效用地再开发试点实施方案》已经市九届人民政府第49次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真组织实施。

 泸州市人民政府办公室          

 2023年12月19日              

泸州市低效用地再开发试点实施方案

为贯彻落实党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进我市城乡经济社会高质量发展，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）要求，结合我市实际，制定本实施方案。  

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和习近平总书记来川视察重要指示精神，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以国土空间规划为引领，创新体制机制，提高土地利用效率，向“存量”要空间、向“低效”要效益，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。为泸州全力以赴拼经济搞建设、实施“四化同步推进、城乡深度融合、‘一体两翼’齐飞”战略提供有力的自然资源要素支撑。

（二）工作原则。坚持封闭运行、结果可控原则，统筹把握好守正和创新、局部和整体、市场和政府关系，强化系统观念，坚持多目标协同，多维度、多角度开展实践探索。

1.坚持底线思维、着力守正创新。严格落实国土空间规划管控要求，确保耕地和永久基本农田不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定。探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

2.坚持市场配置、强化政府引导。坚持市场在资源配置中的决定性作用，充分调动市场主体参与的积极性。强化政府在空间统筹、结构优化、组织推动、资金平衡、政策叠加等方面的作用，不断优化公平、公正、开放的营商环境。

3.坚持问题导向、补齐城乡短板。全面摸排城乡建设发展过程中存在的短板和问题，以低效用地再开发试点为契机，创新政策举措，改善民生和支持实体经济发展，促进产业转型升级，补齐基础设施和公共服务设施短板，提升城乡空间品质。

4.坚持公开透明、保护合法权益。强化试点全过程公开透明，维护市场公平公正，充分尊重权利人意愿，保护各方主体合法权益。完善利益分享机制，促进改革成果更多惠及人民群众，不断增强群众的获得感和幸福感。

（三）工作目标。

1.守牢耕地保护红线。坚持系统理念，把握重大要求，落实最严格耕地保护制度，确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量不降低，生态有改善，建设用地总量不突破。

2.优化国土空间格局。以国土空间规划为引领，通过探索创新，提升整合空间功能，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需求，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备。

3.提高土地利用效率。探索处置批而未供和超期未开发土地政策路径，增加建设用地有效供给，深挖存量低效用地潜力，大幅提高利用存量土地的比重和新上工业项目容积率，明显降低单位地区生产总值（GDP）所需建设用地面积，不断提高土地节约集约利用水平，形成可复制可推广的低效用地再开发政策机制。

二、实施范围和对象

（一）实施范围及期限。

1.实施范围。在泸州全域开展低效用地再开发试点工作，即：江阳区、龙马潭区、纳溪区、泸县、合江县、叙永县、古蔺县、高新区、自贸试验区川南临港片区、长开区、酒业园区。

2.试点期限。2023年9月至2027年9月，共4年。

（二）实施对象。

本次低效用地再开发涵盖城镇和乡村地区，实施对象为布局散乱、节约集约利用程度不高，投资强度、产出效益或社会效应低于一定水平的国有或集体用地。主要包含但不限于以下几种类型：

1.低效商住用地。建成年代久远、配套设施落后、环境品质差，房屋存在安全隐患，亟需实施改造的旧城区、城中村、棚户区，以及老旧衰败的商业网点或街区等商业、住宅及其配套设施用地。

2.低效产业用地。不符合环保和安全要求，属于国家产业结构调整指导目录中限制类或淘汰类的产业用地；产能、设备工艺、生产效率远落后于行业发展水平，开发利用强度或亩均税收明显低于区域行业平均水平的工业、仓储、采矿等产业用地。

3.低效零星用地。不具备独立开发利用条件的边角地、夹心地和插花地等零星用地。

4.低效乡村用地。乡村布局散乱、利用粗放以及废弃或空置的学校、办公、厂房、库房、堆场等集体或国有用地，包括分布散乱、零星的低效农用地。

5.其他低效用地。历史遗留用地、批而未供等用地，以及经区县政府（园区管委会）或行业主管部门认定的低效用地。

三、主要探索内容

（一）强化规划管控引领。依据国土空间总体规划，结合调查摸排情况，明确低效用地再开发重点区域，科学划定空间单元，优化编制空间单元内实施层面的详细规划，明确功能布局、空间结构等内容，合理确定和统筹区域规划指标，推动不同用途地块混合供应、不同区域地块搭配供应等跨空间单元统筹，增加规划的弹性和韧性，经批准后，作为再开发实施依据。根据空间单元特点，探索规划、土地、财政、税务、金融等方面的对策，形成土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励等政策机制，推动行政管控与市场激励良性互动。

实施全域土地综合整治与生态修复，促进城乡资源要素有序流动。统筹低效用地整治、生态保护修复、历史文化保护和产业导入，合理安排各类空间用地规模、结构、布局和时序，解决空间无序化、资源利用低效化、生态质量退化、耕地碎片化等问题。整合利用城镇开发边界相邻的城边村低效建设用地，实现城乡生产生活连片统筹；优化低效集体用地布局，为乡村振兴产业项目提供生产生活配套设施用地。

（二）完善土地收储机制。探索政府储备、企业“做地”等多种模式推动再开发改造；完善金融政策工具和国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备，拓展保障土地储备和基础设施建设等资金投入。完善低效用地再开发中土地征收的具体办法，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等具体要求；明确集体土地上房屋征收补偿标准和程序、依法申请强制执行情形等规定。

（三）探索资源供应方式。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源和点状建设用地的，探索组合打包供应方式，合理确定各个门类自然资源和点状用地的使用条件、开发要求、标的价值、使用年期、供应方式和供后监管等内容。鼓励公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，整体规划、一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。开展自然资源立体确权，合理确定使用价值、使用年期和管控要求，探索自然资源立体空间以协议出让等有偿使用方式。

探索将难以独立开发的零星地块，与相邻地块一并出具规划条件，整体供应给相邻项目用于增资扩产（商品住宅除外）。鼓励原土地使用权人自主改造开发，除法律规定改变用途政府应当收回的情形外，完善申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，探索协议出让等方式推动“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序；探索依法实施安全、生态、价值等多因子综合评价出让或带设计方案出让。督促供而未用土地开发建设，在摸清底数和原因的基础上，落实责任单位，提出分类型、分步骤处置的具体措施。

（四）优化政策促进改造。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分情形和条件。

对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地和国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地使用权人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。优化保障性住房用地规划选址，增加保障性住房用地供应，探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

（五）妥善处理遗留问题。各区县、园区因地制宜细化低效用地认定标准，全面查清低效用地及历史遗留用地底数并上图入库，经自然资源厅审核同意后报自然资源部备案，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。因测绘技术、施工调整等原因导致实际用地范围和批准范围不一致的，探索完善土地供应和登记手续路径。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，确保底数清晰、封闭运作、严控新增、结果可控。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《中华人民共和国土地管理法》规定落实征地补偿安置；对地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。

（六）优化审批登记流程。探索低效用地再开发试点项目审批优化流程，全力提升试点项目审批登记质效。探索完善各类低效用地再开发、自然资源资产组合供应、地上地下空间综合开发、立体空间开发等过程中的确权登记规则，合理确定责任主体、明确要求，完善不动产登记手续。

四、实施步骤

（一）启动实施（2023年9月—2023年12月）。坚持全市统筹，上下联动，科学编制试点实施方案，经市政府审定后，由自然资源厅转报自然资源部备案，稳妥有序推进各项试点工作。

（二）全面推进（2024年1月—2025年5月）。按照试点实施方案，优化编制实施层面的详细规划，开展底数摸排和上图入库，建立低效用地再开发空间单元上图入库动态调整机制，适时评估调整。制定低效用地再开发年度实施计划，明确再开发项目并组织实施，形成一批典型案例和亮点，结合实际开展政策研究，形成可复制可推广的政策机制。

（三）中期评估（2025年6月—2025年9月）。按照自然资源部、自然资源厅安排部署，组织对试点工作开展中期评估，客观评价试点实施取得的进展成效，总结提炼经验做法，深入剖析问题及原因，结合发展变化，完善试点政策。

（四）深化实施（2025年10月—2027年9月）。根据中期评估情况，调整完善试点实施方案，修订完善试点形成的制度、政策等，深入推进试点，推动前期未完成的试点项目。

（五）总结推广（2027年6月—2027年9月）。持续深化试点，总结试点成功做法和经验，归纳提炼可复制推广的政策建议，形成试点总结评估报告。

五、实施保障

（一）深化思想认识，加强组织领导。全市各级各部门要站在战略的高度把握和推进试点工作，增强做好试点工作的责任感使命感紧迫感，坚持问题导向，用好试点政策，释放改革红利，不断提高土地利用效率，促进城乡高质量发展。建立由市领导牵头、相关部门共同参与的低效用地再开发试点工作协调机制，强化横向沟通和纵向协调，齐抓共管、统筹推进全市试点工作，确保试点各项任务落地落实。各区县、园区要将试点纳入重要议事日程，全面统筹谋划，及时研究部署，抓紧制定实施方案，切实落实试点工作举措。

（二）完善政策体系，严格规范实施。各区县、园区和市级有关部门要加强政策研究，从规划、土地、产业、资金等多方发力，出台激励措施，积极引导国有资本进入，吸引社会资本参与，形成政府主导、多元参与、市场化运作的再开发模式。各区县、园区在试点过程中，要坚持民主决策，落实全过程监管，接受社会监督，保障各方合法权益；要规范市场秩序，确保公开、公平、公正；要建立社会稳定风险评估和法律风险评估机制，有效预防和控制风险，确保试点运行结果可控。

（三）注重过程管控，强化实绩考核。低效用地再开发试点工作实行目标责任制管理，制定试点工作推进评估方案和指标体系，实行跟踪评估，定期开展考核，对推进成效明显的给予政策激励，对推进不力的予以通报批评。各区县、园区在试点过程中，要坚持边推进、边总结、边完善，对存在的各类困难和问题，要及时梳理研究解决，对行之有效的经验做法，要加强总结提炼推广，遇到重大情况及时上报，确保试点工作稳妥有序推进。要坚持解放思想、实事求是，在探索创新中落实“三个区分开来”和容错纠错机制，鼓励各级干部敢于担当、实干。